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La communication des documents d'urbanisme en France et en Grèce.

Updated: Jan 19



L’administration a adopté des mesures afin de développer un caractère transparent et participatif qui favorise la participation du citoyen à la vie publique. Dans ce but, elle a adopté une politique législative et numérique qui permet l’accès aux documents administratifs. Ce droit peut être considéré comme d’une importance secondaire, mais en réalité il s’agit d’un droit majeur qui assure des droits tels que la protection administrative et juridictionnelle. Son importance et son efficacité sont comprises par son apport à la vie quotidienne, et non par l’examen des mesures législatives, mais leur référence est nécessaire afin de connaître les règles qui l’assurent en France et en Grèce. Cependant, l’administration a/présente encore un caractère introverti qui empêche la communication des documents en interprétant la loi et ses limites de façon restrictive. En général, le législateur français et le législateur grec ont essayé de rendre compatible le droit de l’information de l’action publique avec la protection des droits individuels.


Dans le secteur de l’urbanisme il y a des points de rapprochement du système français avec le système grec, compte tenu du fait que les deux pays ont soumis leurs services de l’urbanisme aux collectivités locales. Par conséquent, la communication des documents d’urbanisme, qui est de la compétence des services locaux, est régie par la législation générale mais aussi par la législation des collectivités locales. La France, il convient de le reconnaître, présente une meilleure stabilité juridique par rapport à l’urbanisme contrairement à la Grèce où la nouvelle loi 3852/2010 relative à la Nouvelle architecture de l'administration publique et de la Décentralisation – programme Kallikratis, prévoit la fusion des municipalités. En fait, à cause de changements organisationnels, les services d’urbanisme ne sont pas encore tous transférés à leurs nouveaux sièges, ce qui est source de confusion pour le citoyen.


Les services de l’urbanisme sont chargés de la communication des documents d’urbanisme au citoyen suite à sa demande. La France et la Grèce ont des points de convergence et des points de divergence en ce qui concerne leur politique de communication des documents d’urbanisme ; d’un côté les deux pays ont adopté des lois à leur initiative et de l’autre la législation européenne a développé un cadre législatif général que les deux pays ont intégré dans le système national. Les mesures européennes ont coordonné les politiques des pays membres de l’Union européenne vers la direction du partage de l’information spatiale et vers la modernisation de l’administration publique.


En ce qui concerne le cadre législatif général pour la communication des documents administratifs, la France a adopté un texte législatif spécifique en la matière, la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, qui est encore en vigueur et dont les dispositions ont été renouvelées par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques pour répondre aux exigences d’une société qui évolue. Par contre, la Grèce a adopté seulement des articles qui protègent le droit de communication des documents administratifs ; l’article 16 de la loi 1599/1986 relative aux relations de l’administration avec le citoyen et l’article 5 de la loi 2690/1999 relative à la ratification du code de la procédure administrative. Cependant la Grèce a donné une valeur supra législative au droit en l’incorporant dans l’article 10§3 de la Constitution, ce qui montre son approbation par le public ainsi que sa valeur institutionnelle. La France n’avait pas consacré de disposition constitutionnelle jusqu’à récemment ; c’était seulement par l’interprétation de l’article 34 de la Constitution française qu’une relation constitutionnelle indirecte existait. Pourtant, depuis la Décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020, un droit constitutionnel à l'accès aux documents administratifs a été reconnu. Le rapprochement du contenu des dispositions législatives des deux pays montre que la France assure une meilleure accessibilité des documents administratifs que la Grèce qui impose l’obligation, au demandeur, de justifier son intérêt de façon générale. Il est évident que l’administration grecque est plus méfiante que la France envers la transparence.


Par ailleurs, la France, depuis l’adoption de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, a constaté que certains secteurs de l’administration publique devaient être traités de façon plus autonome. En fait, depuis les années 80, la CADA avait rédigé un rapport relatif aux documents d’urbanisme et aux conditions de leur accessibilité pendant les différents stades de leur élaboration. Cette étude a été renouvelée en fonction des changements de la législation de l’urbanisme. Par contre la Grèce, n’a pas fait d’étude pareille et la communication des documents d’urbanisme est régie par la législation générale. A ce niveau l’exemple de la France doit être imité par la Grèce. Une première justification pour laquelle la Grèce n’a adopté ni circulaire ni loi relative aux documents d’urbanisme et de leur accessibilité tient au fait que, pour la Grèce, l’information de l’urbanisme est traitée par rapport à l’information environnementale.


L’Union européenne a adopté la directive 2003/4/CE relative à l'accès du public à l'information en matière d'environnement que la France et la Grèce ont incorporé dans leur système interne par la loi n 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement en France et par la décision ministérielle numéro 11764/653/2006 relative à l’accès du public à l’information environnementale par les services public en Grèce. Il est évident que sur ce point les Etats ont coordonné leur action. Par contre, la France a développé une attitude différente de celle de la Grèce par rapport aux documents d’urbanisme ; pour la France les deux secteurs sont différents ainsi que le traitement de la communication de leurs documents. En Grèce les documents d’urbanisme sont aussi différents des documents environnementaux mais la jurisprudence et les études relatives à l’urbanisme ont été faites à l’occasion de l’environnement en ce qui concerne la communication des documents. Par conséquent, pour la Grèce, l’information d’urbanisme fait partie de l’information spatiale et son traitement n’est pas spécifique par rapport aux règles générales. Pour la France il y a aussi un lien entre l’information d’urbanisme et l’information environnementale, mais de façon incidente.


En outre, les deux pays, afin de se conformer aux exigences européennes ont développé une politique de partage de l’information spatiale. Plus précisément, en vertu de la directive 2007/2/CE établissant une infrastructure d'information géographique dans la Communauté européenne (INSPIRE) la France a adopté l’ordonnance 2010-1232 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière d’environnement et la Grèce la loi 3882/2010 intitulée Infrastructure nationale des informations spatiales- harmonisation avec la directive 2007/2002/CE Inspire- modification de la loi 1647/1986 et création de l’organisme du cadastre et de cartographie de Grèce. De cette façon les politiques des deux pays ont été coordonnées dans le cadre de la transparence de l’information spatiale.


De plus, la modernisation de l’administration a contribué à la transparence administrative par l’adoption des moyens numériques. En fait, l’administration électronique a été promue par la politique européenne et la Grèce et la France l’ont incorporée à leur système interne. Plus précisément, la France a adopté le plan : France Numérique 2012 – Plan de développement de l’économie numérique et la Grèce la loi 3979/2011 relative à la gouvernance électronique. Ces mesures visent à l’efficacité de l’administration en contribuant à l’information du citoyen et au service rapide et direct. De même, il s’agit d’une modalité de communication des documents administratifs par la voie électronique qui est efficace et sans coût. Dans ce contexte numérique, la France et la Grèce ont adopté des mesures spéciales par rapport à l’urbanisme en lançant des bases de données numériques pour la diffusion de l’information d’urbanisme ainsi que pour les autres services d’urbanisme comme la délivrance des actes administratifs. En Grèce le lancement de ce programme a été fait par une loi. Par contre, en France, c’était à l’initiative du CNIG et d’autres opérateurs. Il est nécessaire d’adopter une loi relative à ce programme qui lui donnera une force juridique et qui précisera son fonctionnement. La Grèce développe ce projet à des rythmes ralentis à cause de problèmes administratifs et techniques. Il est évident que les deux pays ont coordonné leurs politiques mais la mise en œuvre de ces mesures n’est pas encore achevée.


En outre, les deux pays ont adopté des mesures législatives pour limiter l’accès aux documents pour des raisons de protection des données personnelles, de la propriété intellectuelle et de la défense nationale. En fait, la France a adopté l’article 6§2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ainsi que la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés pour protéger les données personnelles. Les textes français étaient adoptés avant les mesures grecques correspondantes; la Grèce a adopté la loi 2472/1997 relative à la protection de la personne par le traitement des données personnelles et l’article 5 de la loi 2690/1999 suite à la directive 95/46/CE relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. Il est évident que la Grèce a enrichi sa législation grâce à l’appui européen. Par contre, la France avait déjà prévu une législation spéciale qui a été enrichie par la directive européenne. En ce qui concerne la limite de la propriété intellectuelle la législation des deux pays prévoit que c’est l’administration qui jugera si elle va communiquer - ou non - le document et le créateur du document ne peut s’y opposer. Enfin, la sphère de la défense nationale étant une limite absolue pour les deux pays cela rend le document incommunicable.


En ce qui concerne les organes compétents de la protection du droit de communication des documents d’urbanisme la France et la Grèce ont des points de convergence et des points de divergence ; d’abord les deux pays n’ont pas d’organe spécifique pour protéger le droit de la communication des documents d’urbanisme, et les organes qui protègent la communication des documents administratifs sont compétents. En France la CADA est compétente pour intervenir en cas de doute sur la communicabilité d’un document et donner son avis. Il s’agit d’un stade obligatoire avant le recours au juge administratif. Par contre, en Grèce, l’organe compétent c’est le Procureur de la République qui ordonne la communication d’un document administratif. Il est évident que les deux pays ont confié à des organes de nature différente la protection du droit. La France l’a confiée à une instance indépendante et la Grèce à un organe de la justice. Cependant les deux organes reçoivent de nombreuses demandes émanant des citoyens ce qui montre non seulement l’approbation des administrés mais aussi que l’administration peut être méfiante par rapport à la communication des documents d’urbanisme. Avant de recourir au juge ordinaire les deux pays ont choisi d’adopter un stade intermédiaire.


De plus, les deux pays ont essayé d’exploiter l’information d’urbanisme après sa communication. En fait, suite à la directive européenne 2003/98/CE du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public la France a adopté l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques et la Grèce la loi 3448/2006 relative à la réutilisation des données du secteur public. Le texte européen a imposé la coordination des deux politiques, surtout au niveau législatif. Cependant, l’application des mesures en Grèce n’est pas facile pour de raisons de problèmes techniques et à cause des phénomènes d’arbitrage relatifs à la redevance, ce qui empêche son efficacité, pour des raisons organisationnelles. Le secteur de l’urbanisme, dans les deux pays, concentre le fort intérêt du public, surtout des entreprises de construction qui font des recherches et ont besoin des statistiques ou pour construire des bâtiments.


Enfin, l’information d’urbanisme sert à des fins juridictionnelles en France et en Grèce. En fait, pour les deux pays, le document d’urbanisme communiqué constitue, lors d’un procès, un moyen de preuve en vertu du code civil en France et du code de la procédure civile en Grèce. Cependant, en Grèce les actions du citoyen pour connaître un document peuvent constituer une présomption de connaissance qui ouvre les délais de recours d’excès de pouvoir en cas de doute de la notification ou de la publication de l’acte administratif. Par contre, en France, il n’y a pas une telle prévision et la théorie de connaissance acquise pour montrer la connaissance du citoyen par rapport à l’existence de l’acte n’est pas soutenue par les documents communiqués.


Ce sujet a un intérêt particulier le quel j’ai constaté depuis le début de la recherche des sources bibliographiques qui étaient limitées et dispersées surtout en Grèce. Pour cette raison, ma recherche sert à les regrouper et à les combiner. De plus, il s’agit d’un sujet l’apport du quel est évident dans la vie quotidienne. En fait, il vise d’un côté à l’efficacité des services d’urbanisme et de l’autre, à la protection de l’administré qui peut participer à l’administration et la contrôler, ce qui nécessite la connaissance de ses droits. En outre, j’ai pu constater l’importance que les deux pays ont donnée dans ce domaine et les rythmes d’évolution de leurs politiques en la matière.Plus précisément, en ce qui concerne la France, sa politique est plus développée que celle de la Grèce. Dans cette recherche la France peut trouver regroupées les avis et les études de la CADA, la jurisprudence administrative et les nouveaux moyens de diffusion de l’information d’urbanisme. En ce qui concerne la Grèce, cette étude est assez importante surtout en vertu des conclusions qu’on constate suite à sa comparaison avec la France. De cette façon, elle peut couvrir ses lacunes législatives en imitant l’exemple d’un pays qui a fait des pas déterminants vers cette direction.Les conclusions de ma recherche en ce qui concerne la France sont favorables à l’autonomisation du traitement de la communication des documents d’urbanisme.


Les études spécifiques et les avis de la CADA ainsi que la jurisprudence fructueuse sont la base de la systématisation de ce secteur en faisant possible l’adoption d’une loi. Ensuite, le fait que les autres secteurs de l’information spatiale -celui de l’environnement et celui du cadastre- ont connu, eux aussi, un traitement particulier montre que la législation générale relative à la communication des documents administratifs n’est pas suffisante. De plus, l’adoption d’une politique électronique administrative et spatiale française en conformité aux exigences communautaires, a donné un caractère actuel, suffisant et graduel à son évolution : en fait, l’utilisation des plateformes des données numériques de diffusion des données dans l’urbanisme favorise l’accès du citoyen à l’information publique par la voie électronique. Cependant, une loi qui précise les règles de la diffusion de l’information d’urbanisme, est nécessaire pour lui donner une valeur législative.En ce qui concerne la Grèce, il n’y a pas d’études ad hoc ou de circulaires explicatives dans les services d’urbanisme pour déterminer leurs conditions d’accès. L’obligation des services de communication de cette catégorie des documents est possible seulement par l’intermédiaire du code des municipalités et des communautés et par la législation générale. Pour laGrèce le seul secteur de l’information spatiale qui est autonomisé par rapport aux règles de son accès est celui de l’environnement : la jurisprudence et les études relatives à l’urbanisme ont été faites à l’occasion de l’environnement montrent que ce secteur l’englobe, d’une façon indirecte.Cependant, cette solution est incidente et fragmentaire et la systématisation de la communication des documents d’urbanisme est impérative. Le premier effort de systématisation de leur communication était la loi 4030/2011intitulée nouvelle façon de délivrance des permis de construire et de contrôle des constructions, qui a institutionnalisé leur numérisation. Cette loi est en accord avec les autres lois relatives à la diffusion de l’information spatiale et à la gouvernance électronique, qui étaient adoptées pour incorporer les mesures européennes. On constate que les directives ont imposé la coordination des deux politiques, surtout au niveau législatif.De même, les restrictions imposées par les deux Etats à l’appui de la législation européenne, ont essayé de protéger aussi l’intérêt individuel en cherchant la voie du juste milieu entre le droit à la communication de l’information publique et le droit à la vie privée et à la souveraineté nationale. Cependant, les formalités générales des dispositions relatives laissent à la fois une large marge d’appréciation à l’administration qui n’estime pas toujours de façon objective si la communication d’un document est acceptable ou non. Pour cette raison les deux pays ont adopté un stade intermédiaire avant le recours à la justice par l’intervention d’un organe indépendant de l’administration. On constate qu’il s’agit d’une solution qui a eu du succès et dont l’efficacité est aussi évidente par le fait que les recours à la justice administrative sont limités par rapport aux demandes.

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