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Le développement de la notion de transparence administrative.


La Constitution de l’Athènes antique dans son article 50 prévoyait que chaque citoyen avait le droit de demander aux titulaires des charges publiques des explications relatives à leurs actes ou à leurs omissions et, au cas où il constatait des infractions à la loi, il pouvait les dénoncer. Ce contrôle s’étendait non seulement à la vie publique du politicien, mais aussi à sa vie privée parce que les mœurs d’un homme et la gestion de sa vie privée constituaient un exemple pour les citoyens et étaient révélateurs de la gestion de la vie politique qu’il adopterait. Dans ce but, tous les 36 jours les politiciens étaient soumis au contrôle des citoyens afin de construire une société démocratique qui excluait les phénomènes de mauvaise gestion par la transparence de l’action administrative[1].


Ainsi donc, dans l’antiquité déjà, la transparence était de rigueur et ponctuait la vie politique par des contrôles qui avaient pour but d’éviter les abus des fonctionnaires de l’État.


Aujourd’hui l’activité administrative sert un double objectif lié à son caractère social : d’une part, par sa mission normative, elle développe les bases juridiques nécessaires pour rendre la société vivable et organisée, et d’autre part, elle est chargée de fournir les services nécessaires pour faire améliorer le niveau de vie des citoyens-administrés en accomplissant une mission sociale[2]. Le principe de légalité régit l’administration afin de servir l’intérêt public.


Malgré son caractère social, la notion de l’administration publique est traditionnellement liée à la supériorité de l’administration par rapport à l’administré. Depuis des décennies elle a développé un caractère introverti et son action était protégée par le secret. Depuis les années soixante-dix, les relations entre ces deux partenariats ont évolué en s’orientant vers une administration plus ouverte et participative. L’adoption d’une législation innovatrice a eu pour but de favoriser la transparence de l’administration par la publicité de son action et de renforcer son caractère démocratique. En fait, un citoyen informé sur l’action administrative, peut lutter contre l’arbitraire de l’administration et peut ainsi protéger ses intérêts en recourant à la justice.


Une administration transparente, qui sert à la gestion démocratique des affaires publiques, peut être acquise seulement si le citoyen a accès à l’information. La notion de l’information a une importance remarquable qui est évidente par sa définition : il s’agit du fait ou jugement qu’on porte à la connaissance d’une personne, d’un public à l’aide des mots, des sons ou d’images[3]ainsi que de l’écrit, fait, notion ou instruction susceptible d’être traité en tout ou en partie par des moyens automatiques[4]. L’information est le résultat de la communication, c’est-à-dire de la diffusion d’une nouvelle, d’un renseignement, d’un avis à quelqu’un. La communication de l’information est une condition indispensable de la participation à l’administration qui a élargi son champ d’application non seulement à l’information publique mais aussi à l’information individuelle.


De plus, ce fait de la production législative abondante a réaffirmé l’évolution de la société, véritable organisme vivant, et a donné une valeur économique à l’information. En outre, l’évolution technologique et l’invasion de l’informatique a simplifié l’accès à l’information avec l’appui des réseaux contemporains et des bases de données numériques. Par contre, ce droit d’accès doit avoir ses limites afin de protéger le droit d’autodétermination de l’individu sous certaines conditions qui le justifient.


La nécessité de la participation du citoyen à l’administration par l’intermédiaire de la communication des données publiques est mieux définie compte tenu de ses objectifs. Plus précisément, la transparence de l’action administrative et le contrôle de ses décisions par les citoyens, vise à la cohésion sociale et place les administrés au centre de l’intérêt afin d’éliminer l’exclusion sociale. Cela dit, l’administration doit non seulement fournir toutes les informations nécessaires mais aussi rendre claires toutes les procédures qu’elle adopte en informant les administrés sur les délais et les actions qu’ils doivent mener afin de se protéger des actes défavorables qu’elle émet. L’élimination de la bureaucratie, l’accélération des procédures ainsi que la création des relations amicales dont le fondement est la confiance entre administration et citoyen contribueront à l’effectivité de l’administration elle-même. En outre, la gestion de l’information contribuera à la croissance économique en faisant de l’information un moyen d’échange profitable. Il est évident qu’afin d’acquérir les résultats cités, le rôle du citoyen doit être actif et soutenu par une transparence institutionnalisée.


La France a été le premier Etat européen qui a intégré dans son système législatif la transparence administrative et a constitué un exemple à suivre pour les autres pays qui ont pu bénéficier de son modèle législatif ainsi que de son expérience. Le principe de libre accès aux documents administratifs n’a pas été inclus dans la Constitution française mais il fait partie des « garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » au sens de l'article 34 de la Constitution[5]. En outre, le Conseil constitutionnelle a reconnu dans sa décision du 16 décembre 1999 le droit d’accès à l’information législative et administrative comme un principe à valeur constitutionnelle dont la contribution est remarquable pour les droits et libertés garantis par la déclaration des droits de l'homme[6]. La loi française du 17 juillet 1978 sur la liberté d’accès aux documents administratifs a donné une valeur juridique sur ce droit et a assuré son application en ce qui concerne l’information du public par l’administration. La loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, parue quelques mois avant, prévoyait l’obligation de l’administration de veiller au respect du texte de la loi. De plus, l'accès aux archives prévu par la loi du 3 janvier 1979 a donné suite à l’évolution de cette législation. Il s’agit de textes différents qui complètent la même problématique mais qui ont également des points faibles et des lacunes qui nécessitaient un rééquilibrage ainsi que la prévision des dispositions spécifiques. La réponse a été donnée quelques années plus tard par l’adoption de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, qui a assuré la coordination avec la loi du 17 juillet 1978 par l’extension du contrôle de la CADA aux archives publiques.


Un Etat dont l’exportation du modèle français a trouvé approbation est la Grèce qui a adopté la loi 1599/1986 intitulée Relations entre Etat et citoyen, adoption des cartes d’identité de type nouveau et autres dispositions. Plus précisément, selon l’article 16, les services publics et les services du secteur public sont obligés de communiquer les documents administratifs aux administrés qui les ont demandés. Cet article au large champ d’application, ne pose pas de critères particuliers en ce qui concerne l’accès à l’information et le rend accessible à tout citoyen. Ce nouveau droit, véritable révolution dans les relations traditionnelles entre l’administration et le citoyen, a été largement accepté par la société et son importance a été reconnue par l’incorporation du droit de la liberté d’information dans l’article 5A de la Constitution. L’article 10§3 de la Constitution a précisé le droit d’accès aux données tenues par l’administration ainsi que l’obligation de l’administration de répondre aux demandes d’information des administrés. Le fait que l’article 10§3 ne prévoit pas de limites au droit d’accès, cette tâche a été laissé à la responsabilité du législateur commun. Toutefois, l’article 5§3 de la loi 2690/1999 a imposé les cas d’interdiction d’accès à l’information. Et la loi 2472/1997 relative au traitement des données personnelles, a analysé de façon détaillée l’article 9A de la Constitution[7] et a aussi précisé le champ d’application de l’article 16 de la loi 1599/1986.


La protection législative de la transparence administrative et de l’accès aux documents administratifs n’était pas seulement une initiative nationale mais aussi une priorité communautaire. Le fait que la France ait été le premier pays à institutionnaliser cette liberté a poussé l’Europe à adopter des directives qui prévoient sa protection. Le cadre législatif adopté était plus général et moins protecteur que son homologue français, mais la France a pu profiter des nouveaux mécanismes proposés[8]. Ainsi, la directive n° 90/313 du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement a été le premier texte à prévoir la protection du droit à l’information. Ce texte a été abrogé par la directive 2003/4/CE qui a généralisé l’accès à l’information environnementale. Ensuite, le règlement 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission a introduit dans son article 2§3 le droit d’accès du citoyen aux documents rédigés ou détenus par les institutions européens en posant en même temps des restrictions liés soit à l’intérêt général soit à la protection des citoyens-individus, de leur vie privée ou leurs activités commerciales et professionnelles[9]. Un autre effort, mais sans résultat, afin de garantir l’accès aux documents administratifs était la convention constitutionnelle européenne. La transparence administrative devient alors un but européen mais pas de façon illimitée : la directive 94/95/CE relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, garantit le droit d’autodétermination en matière de diffusion des informations personnelles sous certaines conditions.


Le cadre législatif développé au niveau national et communautaire est remarquable et prometteur et son champ d’application s’étend à l’ensemble de l’action administrative, mais il y a des secteurs qui sont autonomisés par rapport à la communication de l’information à cause de leurs particularités ainsi qu’au volume des demandes adressées aux services compétents.

[1] Kyriakopoulos P., Droit ancien grec, Athènes, 2006, p. 197 [2] Chapus R., Droit administratif général, éd. Montchrestien 2000, p. 459 [3] Dictionnaire le nouveau petit Robert de la langue française 2007, p.1328 [4] Le dictionnaire érudit de la langue française, éd. Larousse, 2009 [5] CE, 29 avril 2002, Ullmann, requête no 228830 [6]Schoettl J., loi habilitant le gouvernement à procéder par voie d'ordonnances à l'adoption de certains codes , AJDA 2000, p. 31 [7]Selon l’article 9A de la Constitution grecque de 2001, chaque personne a le droit d’être protégée par la collection, le traitement et l’usage des données personnelles, surtout si cela est fait par des moyens électroniques, comme il est prévu par loi. La protection des données personnelles est assurée par une autorité indépendante, comme il est prévu par loi. [8] RFDA,1995, Roseline Letteron, Le modèle français de transparence administrative à l'épreuve du droit communautaire, p. 183 [9]Article 4 du règlement 1049/2001 selon lequel ‘’Les institutions refusent l'accès à un document dans le cas ou la divulgation porterait atteinte à la protection: a) de l'intérêt public, en ce qui concerne : la sécurité publique, la défense et les affaires militaires, les relations internationales, la politique financier, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un Etat membre b) de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel’’

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